Studio AGENAS su Enti intermedi degli SSR

La maggior parte dei Sistemi Sanitari Regionali ha costituito degli Enti intermedi, elementi non previsti in origine dalla legislazione sanitaria nazionale ma che nel corso del tempo le Regioni hanno introdotto nel loro ordinamento al fine di governare in modo più efficienti la propria organizzazione sanitaria. Per analizzare il ruolo di questi enti, AGENAS ha realizzato, in collaborazione con l’Università Bocconi di Milano, un’analisi presentata durante il convegno dal titolo “Gli Enti intermedi dei servizi sanitari regionali. Modelli organizzativi ed esperienze manageriali”.

Come noto a tutti i cittadini italiani (e in molti casi non solo italiani), il sistema sanitario del nostro paese è un’organizzazione complessa, al pari di quelli degli altri paesi avanzati. Una complessità che non riguarda solo il rapporto che lega lo Stato centrale con le singole Regioni. Infatti, anche i servizi sanitari attivi sul territorio delle singole Regioni sono caratterizzati da una struttura che nel corso del tempo è divenuta sempre più articolata.

Proprio all’illustrazione, almeno parziale, dell’organizzazione dei sistemi sanitari regionali è stato dedicato l’evento dal titolo “Gli Enti intermedi dei servizi sanitari regionali. Modelli organizzativi ed esperienze manageriali”, organizzato dall’Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali. In particolare, durante il convegno, che ha avuto luogo lo scorso 20 ottobre, sono stati presentati i risultati di un’analisi condotta da AGENAS, in collaborazione con Università Bocconi, sugli Enti intermedi regionali.

• Cosa sono gli Enti intermedi dei SSR
• Le funzioni attribuite agli Enti Intermedi nello studio AGENAS
• Quale è stata l’evoluzione degli Enti intermedi
• I cinque modelli di riferimento individuati da AGENAS

Cosa sono gli Enti intermedi dei SSR

Gli Enti intermedi sono stati istituiti in un buon numero di regioni italiane. Nella maggior parte dei casi, si tratta di aziende sanitarie del tutto particolari che fungono da collegamento fra le aziende sanitarie previste dal D.lgs. 502/92 e i Dipartimenti della salute regionali. Il loro ruolo e la loro evoluzione sono state già affrontate in molti altri report, come ad esempio dal Rapporto OASI realizzato annualmente dal CERGAS di SDA Bocconi. Tuttavia, il documento presentato da AGENAS rappresenta lo studio più completo dedicato a questi enti finora realizzato.

In particolare, nel suo contributo il Professor Renato Balduzzi dell’Università Cattolica di Milano sottolinea che il ruolo della regione non è quello prefigurato dalla visione “aziendalistica” che considera la Direzione Regionale una holding di tipo privatistico. Pertanto il modello degli enti che rientrano nel perimetro dell’istituzione “Regione” deve essere normato in un contesto pubblicistico. Ecco quindi la necessità, nello specifico, che l’Ente “intermedio”, sia caratterizzato normativamente da attribuzioni e responsabilità chiare.

Un capitolo particolarmente interessante della ricerca è poi quello curato da Luca Baldino, Direttore Generale Cura della Persona, Salute e Welfare della Regione Emilia-Romagna. In esso, Baldino evidenzia che le Regioni hanno provato a sopperire ai limiti degli Assessorati attraverso la creazione di nuovi soggetti istituzionali: gli Enti intermedi appunto.

Le funzioni attribuite agli Enti Intermedi nello studio AGENAS

A partire dalla fine degli anni Novanta, tali enti sono stati costituiti per perseguire due principali finalità. In primo luogo far sì che i nuovi soggetti istituzionali potessero supportare gli Assessorati alla salute nell’esercizio delle funzioni di governo, attraverso la centralizzazione di servizi tecnico-operativi tipicamente di back-office. In secondo luogo, questi Enti intermedi per perseguire varie missioni e funzioni. Nello specifico, per svolgere le funzioni di agenzie regionali di supporto alle funzioni di pianificazione dell’Assessorato, e per attuare la gestione centralizzata di alcune funzioni tecnico-amministrative. In alcuni casi hanno assunto il ruolo di holding regionali, ossia aziende sanitarie pubbliche incaricate del governo e del coordinamento del gruppo pubblico regionale.

Essi quindi oggi hanno il compito di rendere più efficiente il funzionamento del sistema sanitario regionale. Ciò grazie al superamento i vincoli e le rigidità normative che caratterizzano quest’ultimo. In aggiunta, la mancanza di una vera e propria normativa di riferimento e di framework concettuali ha fatto sì che le Regioni istituissero diverse tipologie di enti intermedi. La situazione attuale vede il numero complessivo di Enti intermedi essere pari a 32, con 16 Regioni italiane che ne hanno istituito almeno uno.

Quale è stata l’evoluzione degli Enti intermedi

L’evoluzione degli Enti intermedi nell’ambito dei diversi sistemi sanitari regionali è avvenuta in tempi differenti. Alcune regioni hanno di fatto avuto un ruolo da apripista, mentre altre hanno istituito propri enti solo in seguito. Inoltre, fra quelle apripista ci sono alcune Regioni che hanno riformato profondamente la natura e i compiti degli Enti intermedi che avevano creato in origine.

Le diverse esperienze regionali, quindi, hanno generato una proliferazione di Enti intermedi fortemente eterogenei. Tale diversità non si limita alla mission, alle funzioni e alle attività svolte, ma anche alla natura giuridica e al settore di riferimento, nonché ai livelli di autonomia, ai modelli di finanziamento e agli organi di governo. L’assenza di una concettualizzazione su quale debba essere la missione degli enti intermedi, e di una normativa di riferimento, ha poi determinato che la proliferazione degli Enti intermedi abbia spesso comportato una frammentazione negli assetti istituzionali e un aumento nei costi di coordinamento.

I cinque modelli di riferimento individuati da AGENAS

L’analisi di questa creatività istituzionale, espressa negli ultimi venti anni, ha permesso di individuare cinque modelli di riferimento di Enti intermedi. Tale classificazione è stata realizzata sulla base della mission e delle funzioni prevalenti che li caratterizzano:

• holding regionali o di area vasta, che si occupano del governo e coordinamento dei servizi sanitari pubblici e privati accreditati;
• tecnostrutture, che svolgono un’attività di supporto agli Assessorati nell’esercizio della funzione di governo attraverso analisi, valutazioni e proposte;
• centrali di servizio, che hanno funzioni di centralizzazione amministrativa e operativa di natura tecnico-specialistiche a supporto, o per delega delle aziende sanitarie pubbliche, sotto l’indirizzo dell’Assessorato;
• network o consorzi di aziende, che realizzano un coordinamento gestionale o attività di servizio amministrativo o tecnico-specialistico fra reti di aziende sanitarie pubbliche su alcune aree di carattere sovra-aziendale;
• erogatori regionali, che si occupano di prestazioni sanitarie a valenza o distribuite sull’intero territorio regionale.

Dopo aver individuato e classificato questi cinque modelli di riferimento degli Enti intermedi, i Professori Michela Bobini, Gianmario Cinelli, Mario Del Vecchio e Francesco Longo del CERGAS di SDA Bocconi hanno proposto di istituzionalizzare tali schemi. Infatti, secondo la loro opinione occorrerebbe predisporre un quadro normativo che preveda un numero limitato di fattispecie ben definite di modelli di Enti intermedi.

In tal modo, nel momento in cui le Regioni dovessero optare per una nuova rimodulazione della struttura organizzativa del loro SSR, nel caso degli Enti intermedi esse disporrebbero di schemi istituzionali fra cui poter scegliere. In tal modo sarebbe possibile garantire la comparabilità delle varie esperienze e, di conseguenza, favorire meccanismi di apprendimento reciproco tra i contesti locali.

Dino Biselli

Fonti Principali
Enti Intermedi SSR: elementi di studio e analisi